قاعده و قانون لازمه ثبات یک سیستم است. بالاخره برای اداره هر مجموعه‌ای وجود ساختارها، استانداردها، سازوکارها و قالب‌هایی برای تعاملات و ارتباطات و تنظیم روابط و فعالیت‌های مجموعه ضروری است. مسئله میزان و حد این ساختار و قالب‌ها است. پس اینکه گفته میشود که بروکراسی بد است، قاعدتاً منظور بروکراسی زائد است نه هر ساختار و قالب و قاعده‌ای. به‌صورت کلی می‌توان چنین گفت که قواعد و روال‌های اداری تا جایی که تسهیل‌کننده و تنظیم‌کننده روابط و کارها کارهاست مفید و لازم است، اما وقتی به مانع، کندکننده و یک کار اضافه بیفایده تبدیل میشود، زائد است و موجب چاق شدن، خستگی و فساد سیستم. برای این که حد مناسب و میزان درست بروکراسی و روال‌ها در یک سیستم تعیین شود، اول باید بدانیم کجا و چرا در یک سازمان یا نظام اداری نیازمند قاعده‌گذاری، استانداردسازی، تعیین قالب‌ها و ابلاغ رویه‌ها هستیم. به‌صورت کلی دیوانسالاری به چهار دلیل توسعه می‌یابد (البته به فرض سلامت یک سیستم). اول تنظیم روابط بین اجزا به نحوی که تداخل و اصطکاک بین اجزا در کارها به حداقل برسد، هم‌افزایی بین اجزاء اتفاق بیفتد، وحدت رویه در انجام امور شکل بگیرد و تقدم و تأخر کارها به نحوی باشد که از انجام فعالیت‌ها و مأموریت‌ها و هدف کلان سیستم محقق شود و بالاخره تصمیم از بالا به پایین و بازخورد از پایین به بالا در سیستم انتقال یابد. بسیاری از قالب‌های برنامه‌ریزی، الگوهای شکست کار، روش‌های مدیریت پروژه، نظامات گزارش‌گری و گزارش‌گیری و استانداردهای کاری برای این منظور در یک سازمان توسعه پیدا می‌کنند.
دوم نظارت است. یعنی بروکراسی جایگزین اعتماد یا اعتمادساز میشود. نظارت وقتی معنا پیدا میکند که کسی می‌خواهد با منابع دیگری کاری را انجام دهد یا از طرف یک نفر یا یک جمع به انجام کاری گمارده شده است. در این شرایط نظارت معنی پیدا میکند و ناظم مطرح میشود. مدیر می‌خواهد کارمندانش را کنترل کند، هیئت‌مدیره مدیرعامل را، سهام‌داران هیئت‌مدیره را، کارفرما پیمانکار را و خلاصه هرکس اختیار و منابعی را به کسی داده باید نظارت کند. نظارت در دو بعد انجام میشود: یکی در سلامت کار که همان اعتمادسازی است، یعنی کسی که اختیار و منابع را گرفته خیانت و فساد نکند و عامدانه منابع را به هدر ندهد و دوم هم نظارت بر کفایت و کیفیت و کارآمدی است که فرد توانمندی لازم را دارد و درست عمل میکند یا خیر. بسیاری از ساختارها، قالب‌ها، روال‌ها و فرایندهای اداری بروکراتیک برای نظارت ایجاد شدهاند. حسابرسی، حراست، بازرسی، رصد و بسیاری روال‌ها از جمله این بخش‌های نظام اداری هستند.
سومین دلیل توسعه بروکراسی و دیوانسالاری مستقل کردن سیستم‌ها از افراد و فراهم‌کردن زمینه انتقال مسئولیت‌ها است. ثبت، مستندسازی، استانداردسازی، آموزش، ثبت تجارت و امثال اینها برای این منظور توسعه می‌یابد. یعنی وقتی کار از ساختارهای غیررسمی و فردمحور به نظامات بزرگ و پیچیده تبدیل میشود، برای کاهش احتمال آسیب‌پذیری سیستم از تغییر و حذف افراد نیازمند روال‌ها و فرایندهایی هستیم.
چهارمین و شاید مهمترین کارکرد ساختارهای اداری و فرایندهای بروکراتیک، پشتیبانی و تجهیز منابع است. یعنی ستاد توسعه پیدا میکند تا صف را پشتیبانی کند و منابع و حمایت‌های لازم را برای انجام کارهای محوله به صف فراهم آورد. نظامات حقوق و دستمزد، جذب و ارتقاء، تخصیص منابع، تأمین مالی، حمل‌ونقل و لجستیک، فرایندهای دفتری و امثال اینها، ستاد یک سازمان را تشکیل می‌دهند که باید متناسب با صف و نوع مأموریت و فعالیت‌های آن طراحی شده و توسعه یابند. این نوع فرایندها و روال‌ها هم بخش مهمی از نظام دیوانسالاری و ساختارها و فرایندهای بروکراتیک را تشکیل می‌دهند. این مقدار فرایندهای ستادی و بروکراتیک هم لازم است و هم مفید، اما ماجرا از اینجا شروع میشود که این فعالیت‌ها و فرایندها یا از حد و اندازه خارج میشود یا دچار کج کارکردی میشود یا اساساً با هدفی دیگر ایجاد شده و توسعه می‌یابد. این اتفاقات که افتاد، ستاد دست‌وپاگیر میشود و بروکراسی خفه‌کننده و خسته‌کننده. عواملی که باعث توسعه بیش از حد و خارج از قاعده بروکراسی و دیوانسالاری میشود فرآیندهای اداری را از پشتیبان و ناظم کارهای سازمان به مانع و عامل فساد تبدیل میکند. قصد تحلیل ندارم اما اجمالاً به دلایل و آفات انحرافات نظام دیوانسالاری از حدود و وظایف خودش بر اساس دسته‌بندی اهدافی که برای آن ذکر کردم اشاره خواهم کرد.
آنجا که نظامات، بروکراتیک هستند و وظیفه تنظیم روابط را دارند، آفت اصلی‌شان این است که روابط را برای تأمین منابع خودشان یا عده‌ای دیگر تنظیم کنند نه اهداف سازمان. اینطور میشود که روابط غیررسمی کم‌کم رسمیت پیدا میکند، بروکراسی میشود پشتیبان این روابط، قاعده جذب نیروی انسانی می‌گذارند که فقط همان فرد یا افرادی که مدنظرشان است جذب شوند. مرز بین منابع و منافع سازمان و افراد از بین می‌رود و برای اینکه بتوانی کار سازمانی‌ات را پیش ببری، باید به افراد و گروه‌های خاصی در سازمان باج بدهی. این پدیده آن‌قدر پیش می‌رود که رقابت‌های گروهی و جناحی میشود تعیین‌کننده‌ترین عامل در تصمیم‌گیری‌ها، حمایت‌ها و رشد و ارتقا در سازمان. نشانه مهمش هم میشود اینکه افراد با تصمیمات و کارهای یک عده خاص موافقت و از آن حمایت می‌کنند و با یک عده مشکل دارند و مخالف‌اند اینکه یک طرح یا پیشنهاد چیست اهمیت ندارد، اینکه چه کسی یا چه واحدی آن را ارائه کرده است اهمیت پیدا میکند.
در قسم دوم فرایندهای اداری که کار کنترل و نظارت را بر عهده دارند، دو نوع انحراف ممکن است اتفاق بیفتد: اولی اینکه از این فرایندها و ساختارها به‌عنوان مشروعیت ساز استفاده شود. یعنی یک سازمان در درون خودش بخش‌های نظارتی و کنترلی را توسعه دهد یا وارد تعامل با نهادهای نظارتی بیرونی شده و آنها را در فرایندهای داخلی دخالت دهد تا ثابت کند تصمیمات، اقدامات و عملکردش مشروعیت دارد و به استناد گزارشات اینها که معمولاً هم در اختیار خودش هستند؛ اثبات کند هیچ خلاف، خطا یا فسادی در سیستم وجود ندارد.
نشانه مهم این موضوع این است که در قراردادهای نظارتی، نظارت شونده کارفرمای ناظر است و پول نظارت را خودش می‌دهد. دومین نحوه انحراف نظارت و ارزیابی هم معکوس شدن آن است، یعنی اول تصمیم بگیرند یک فرد، یک تصمیم یا یک کار مورد تأیید است یا نه و بعد مستندات و سازوکارها را برای اثبات این موضوع به کار گیرند. این فساد که متأسفانه بسیار هم در حوزه‌های نظارتی شایع است و تبعات منفی بسیاری هم داشته و دارد؛ از تبدیل کردن ابزارهای نظارت و ارزیابی به اهرم قدرت در سازمان نشئت می‌گیرد. یعنی افرادی که مسئول نظارت و ارزیابی هستند با ابزارهای در اختیارشان اعمال قدرت می‌کنند و نظراتشان را بر سیستم و اجزای آن تحمیل می‌کنند. نشانه‌های زیادی هم برای این آفت وجود دارد. مدیر حسابداری به حسابرس می‌گوید که فلان جا را تأیید کند و فلان جا را نه تا من بگویم، حراست و بازرسی اول تصمیم می‌گیرند کسی را رد یا تأیید کنند و بعد برایش ادله تولید می‌کنند، ارزش‌گذاری‌ها اول توسط مدیران تفاهم میشود و بعد نهاد ارزش‌گذار با گزارشات علمی و مستدل این ارزش‌گذاری را اثبات میکند. اینها همه نشانه‌هایی از این آفت خطرناک در نظامات اداری متولی نظارت و ارزیابی هستند.
آفت سومین دلیل نیاز به نظامات اداری خودش است، یعنی ذاتاً افراد علاقه ندارند سیستم را از خودشان مستقل کنند تا قدرتشان و نفوذشان برای همیشه در سیستم حفظ شود. این است که نظامات اداری را طوری پیچیده و مبهم می‌کنند که بدون خودشان کسی از عهده انجام کارها بر نیاید. در سازمان‌ها که بگردید، بروکرات‌های حرفهای که با تغییر مدیران ارشد باقی هستند و به سنگ زیرین رودخانه شهرت دارند، را می‌بینید؛ البته که هر کس در یک جا مانده و تمرکز داشته را نمی‌توان به این رویکرد متهم کرد و برخی از افراد اتفاقاً برای حل مسائل و رسیدن به هدف، قید رشد را زده‌اند و در یک جا ثابت مانده‌اند که کارشان بسیار ارزشمند است.
آفت آخرین و مهمترین وظیفه نظامات اداری و دیوانسالاری که پشتیبانی و تجهیز منابع است، استقلال از صف است. این آفت خطرناک هم بسیار در سازمان‌ها شایع است. منابع دست ستاد و ساختار بروکراتیک است و طبیعتاً این بخش دوست دارد و البته در نظامات معیوب می‌تواند برای آنچه در اختیارش گذاشته شده خودش تصمیم بگیرد. این میشود که ستاد میشود استراتژیست صف. مثل اینکه در جنگ بخش‌های پشتیبان به تشخیص خودشان خاکریز بزنند و کانال بکنند و به بخش‌های عملیاتی بگوید شما بروید و اینجا نجنگید یا توپخانه تصمیم بگیرد نقطه‌ای را بزند و برنامه‌های عملیاتی بگوید شما دشمن را به این نقطه بیاورید. هرچند خنده‌دار به نظر می‌رسد، اما متأسفانه این آفت گریبان‌گیر بسیاری از نهادها و سازمان‌های دولتی ما شده است و علت بسیاری از ناکارآمدی‌ها در نظامات اداری و پشتیبانی همین است و اینکه منابع با اینکه فراوان است به جایی که باید نمی‌رسد، هم از اینجا ناشی میشود.
اما یک آفت و فساد کلی نظامات بروکراتیک که در همه این بخش‌ها ممکن است اتفاق بیفتد و متأسفانه شیوع هم پیدا کند، این است که قدرت با بستن ایجاد شود نه با بازکردن. یعنی تعریف قدرت بشود اینکه من در یک راه یا به یک در، یک قفل می‌زنم و تا منافع و نظرات من تأمین نشود، راه یا در را باز نمی‌کنم. در این ساختار که در کشور درگیرش هم هستیم، رقابت سر قفل بزرگتر زدن میشود و فقط کسانی از این‌همه قفل رد می‌شوند که نظرات همه صاحبان قفل‌ها را تأمین کنند و استثنائاً به شاه‌کلید دسترسی داشته باشند و اجمالاً بگویم که از راه سالم نمی‌شود همه صاحب قفل‌ها را راضی کرد که در را باز کنند. این موضوع مفصل است و مجال کم و جرئت از آن کمتر. پس فعلاً از توضیح و تفصیل می‌گذرم.
[دی ۱۴۰۰]