این روش دارای تفاوت‌ها و نوآوری‌هایی نسبت به سایر روش‌های برنامه‌ریزی و سیاستگذاری است که در ذیل به آنها اشاره می‌شود.
تفکیک اراده سیاسی
در این روش اراده سیاسی که معمولاً عامل اصلی در بحث‌های سیاستگذاری شناخته می‌شود به عوامل مختلف تفکیک می‌شود. معمولاً این گونه است که مسائل کلانِ سیاستگذاری، نیازمند اراده حاکمیت است و احیاناً اگر یک امری اتفاق نیفتد یا برنامه‌ای محقق نشود، علت را به گردن اراده حاکمیت می‌اندازند. اما در این روش، به این موضوع، مقداری جامع‌تر نگریسته شده و اراده سیاسی را به یک سری عوامل تفکیک می‌کند که باید با همدیگر کار کنند و تعامل داشته باشند و مجموعه‌ای از شرایط باید اتفاق بیفتد تا سیاستی اجرا شود و تغییری رخ دهد. صرف اینکه اراده سیاسی حاکمان بر مسئله‌ای قرار گیرد، کفایت تحقق امور یا ایجاد تغییر نمی‌کند.
جنس عواملی که در روش PEA، اراده سیاسی را تفکیک می‌کنند، عمدتاً دو گونه است:
- عوامل و فاکتورهایی که با اراده حاکمیت و نهادهای فعال و بازیگران عرصه سیاسی قابل تغییرند. مانند بحث‌های ساختاری و قانونی و برخی بحث‌های اجتماعی.
- عواملی که باید تلاش کنیم خود را با آنها تطابق بدهیم و قابل تغییر حداقل در کوتاه‌مدت نیست. باید آنها را شناخت و سیاستگذاری را با آنها انطباق داد. برخی قواعد بازی، فرهنگ‌های بلندمدت و تعاملات و توزیع قدرت و ثروت وجود دارد که به سادگی و در کوتاه‌مدت قابل تغییر نیست و نمی‌توان با وضع سیاست، تغییری ایجاد کرد. بنابراین این عوامل را باید شناخت و برنامه‌ریزی، سیاستگذاری و بازیگری طرف دیگر که در کنترل می‌باشد را با آنها منطبق کرد.
این تفکیک، یک برتری و ویژگی مثبت برای روش تحلیل اقتصادی سیاسی به شمار می‌رود.
توانایی کشف اثرات رفتارهای مختلف در نظامات سیاسی و تحولات جامعه
نکته مهمی که لازم است به آن توجه شود این است که همه رفتارهای نهادها، مجموعه‌ها و افراد مختلف، ولو اینکه سیاسی نباشد، تبعات سیاسی دارد. هم کسانی که می‌خواهند سیاستگذاری کنند باید به رفتارهای غیرسیاسی دیگران توجه کنند و هم کسانی که می‌خواهند کار غیرسیاسی کنند، باید متوجه باشند که هر فعالیت و حرکتی که انجام می‌شود دارای اثرات سیاسی است. روش PEA کمک می‌کند که بتوانیم اثرات رفتارهای مختلفِ حتی غیرسیاسی را در نظامات سیاسی و تغییر و تحولات جامعه کشف کنیم.
متأسفانه در خیلی از نهادها، خصوصاً نهادهای امنیتی و سیاسی، تحلیل‌های غلطی به خاطر ندانستن اینکه رفتارهای غیرسیاسی تبعات سیاسی دارند، صورت می‌گیرد. وقتی فردی کاری انجام داده که اثر سیاسی در جامعه گذاشته است نمی‌توان نتیجه گرفت که آن شخص، هدف سیاسی داشته و قصد داشته به کشور ضربه بزند. خیلی از مواردی که برچسب جاسوس و نفوذی و اخلال‌گر به افراد می‌زنند، حاصل نیت‌شان نیست بلکه نتیجه و تبعات کاری است که انجام داده‌اند. شخصی رفتاری اقتصادی با هدف‌های سودجویانه انجام داده و قصد داشته خودش را در جامعه از نظر اقتصادی یا جایگاه اجتماعی یا حتی علمی و نخبگانی ارتقاء بدهد ولی رفتارهایی که انجام می‌دهد برای اینکه خودش را بزرگ کند، تبعات سیاسی دارد. خصوصاً در جامعه ما که اساساً بزرگ شدن افراد درحوزه‌های اقتصادی و اجتماعی، مسیری جز تعامل با یک سری نهادهای سیاسی و حاکمیتی ندارد و طبیعتاً این افراد کارهایی که می‌کنند، تبعات سیاسی دارد و این تبعات سیاسی باعث می‌شود نیت سیاسی برای این افراد فرض شود که به خاطر آن نیات سیاسی، اتهامات سیاسی و امنیتی بر آنها وارد می‌شود که در بسیاری اوقات درست هم نیست. هرچند با در نظر گرفتن یک سری شاخص و الگوی رفتاری می‌توان تشخیص داد که اثر مخرب سیاسی و امنیتی که در نتیجه فعالیت این افراد بوده، ماحصل یک کار برنامه‌ریزی‌شده و هدفمند سیاسی و امنیتی بوده یا نه، تبعات و اثرات رفتارهای طبیعی این افراد در جامعه تخصصی خودشان بوده است. این موضوع بسیار مهم است و متأسفانه رفتارهای غیرمنطقی نهادهای سیاسی و امنیتی بر اساس این تحلیل‌های غلط بسیار به ما ضربه زده است.
تغییر رویکرد از سیاستگذاری منفعلانه به فعالانه
این روش، سیاستگذاری در سطح کلان را از یک پروژه که خروجی آن یک سند است که یک سری اقدام‌ها را برای پیاده شدن سیاست ارائه می‌کند، به یک فرایند مستمر و پویای سیاستگذاری تبدیل کرده است. به بیان دیگر این روش دنبال سند پرینت‌شده‌ای که به آن استناد شود، نیست.
به بیان دیگر در این روش سیاستگذار منفعل نیست که فقط وضعیت جامعه را توصیف و تحلیل کند. غالب اسناد سیاستی ما اینگونه‌اند و فاز شناخت این اسناد در تعامل با جامعه و مصاحبه انجام می‌شود ولی فاز طراحی و اجرا، مستقل از جامعه اتفاق میافتد. لذا معمولاً روش‌های منفعلی هستند. اما این روشی که جدیداً ارائه شده، به خاطر اینکه بیشتر برای کسانی نوشته شده که می‌خواهند تغییری ایجاد کنند (یعنی نهادهای حمایتی دنیا که معمولاً کارشان مداخلات از بیرون در سیستم‌های کشورهای مختلف برای تغییر نقطه تعادل به نفع کشورهای غربی است)، یک روش سیاستگذاری فعال است. کسی که سیاست وضع می‌کند، با اهرم‌ها، روش‌ها و ابزارهایی که در اختیار دارد، خودش هم شروع به اجرا می‌کند. بنابراین این روش از یک روش منفعل به یک روش فعال، تغییر رویکرد داده است.
رویکرد تفکر و کار سیاسی
این روش، بحث تفکر و کار سیاسی[۱] را ارائه کرده است، به این معنی که باید هم‌زمان با اجرایی کردن اقدامات و کارها، تحلیل و تفکر هم صورت گیرد. این نگاه، ترکیبی از تفکر سیاسی و برنامه‌های روزانه مدیریتی[۲] است و دارای مزیت‌هایی است که به برخی از آنها اشاره می‌شود:
استفاده از مشروعیت‌های محلی و منطقه‌ای برای پیاده‌سازی برنامه‌ها
از تفاوت‌های این روش این است که در اجتماعات و جوامع از مشروعیت‌های محلی و منطقه‌ای موجود برای پیاده‌سازی برنامه‌ها استفاده می‌کند. نهادها مورد توجه قرار می‌گیرند و از مشارکت بازیگران مختلف در پیاده‌سازی سیاستها و فرایندها استفاده می‌شود و بر اساس بازخوردهایی که از سیستم گرفته می‌شود، نتایج واقعی کار ادامه پیدا می‌کند و طراحی می‌شود.
مسأله‌محوری
مزیت دیگر این روش این است که بر اساس مسأله پیش می‌رود. مسئله طرح می‌شود، راه‌حلی اجرا می‌شود و بعد از نتایج، مسئله بازتعریف می‌شود. شایان ذکر است که در این روش بر یک مسئله خاص در بحث‌های سیاستی متمرکز هستیم نه بر یک موضوع. یک مسئله پیچیده و کلان، تبدیل به اجزاء و مسائل بسیار ریز و کوچک می‌شود، روی آن فکر می‌شود و می‌توان با یک جزء شروع به اقدام کرد. نکته بعدی این است که هرچه پیش می‌رویم، فرایند یادگیری و انطباق اتفاق میافتد و انطباق سیاستها بر مسائل مدام بهتر و بهتر می‌شود.
سیاسی فکر کردن و کار کردن
سومین مزیت، سیاسی فکر کردن و کار کردن[۳] است. لازمه آن این است که رقابت‌ها و جذابیت‌های رقابتی را شناسایی کنیم. همچنین باید اجزاء، افراد و نهادهایی که خودشان تمایل، انگیزه و پتانسیل اصلاح و تغییر دارند، به ویژه افراد و نهادهای حمایت‌بگیر، در فرایند سیاستگذاری درگیر شوند. درگیر کردن محرومین و مستضعفین در فرایند پیاده‌سازی سیاست، بسیار مهم است.
تسهیل‌گری و ایجاد توانایی و قابلیت انجام در جامعه
مطلبی که بسیار جذاب است و جزو ویژگی‌های این روش است و باید در همه لایه‌ها به آن توجه داشت این است که به جای اینکه کاری توسط حاکمیت انجام شود، به دنبال تسهیل‌گری و ایجاد توانایی و قابلیت انجام آن در جامعه هستیم. لذا در این فرایند سیاستگذاری نمی‌خواهیم کاری را خود این تیم به صورت متمرکز یا حاکمیت به عنوان سیاستگذار انجام دهد، بلکه می‌خواهیم شرایط را بر اساس قواعد، تعاملات، مشوق‌ها و تأثیر و تأثر نهادها به گونه‌ای شکل دهیم که کارها توسط اجزای مختلف جامعه انجام شود.
با استفاده از این رویکرد، شکست خوردن یک سیاست به اراده حاکمیتی تحمیل نمی‌شود. چیزی که متأسفانه در کشور ما حتی در میان نخبگان خیلی شایع است. با این روش، افراد و نهادها به خاطر مشکلاتی که در جامعه وجود دارد، حاکمیت را مقصر نمی‌دانند چرا که سیاستگذاری، اجرا و حل مسائل به صورت مستمر بین اجزای جامعه و بخش‌های نخبگانی تقسیم می‌شود و نهادها خودشان را درگیر فرایند سیاستگذاری و اجرا می‌دانند و همه باور دارند که حاکمیت اراده‌ای برای اصلاح ندارد. البته در کشور ما با توجه به پیشینه‌ای که وجود دارد، اصلاح این وضعیت مقداری طول می‌کشد.
موضوع دیگری که در این روش مورد توجه قرار می‌گیرد این است که زمینه و شرایط کار، همه چیز است. یعنی باید همه کارها مرتبط و منطبق با زمینه[۴] و شرایط باشد. ممکن است دست‌یابی به حالت ایده‌آل و بدون نقص تناسب برنامه و زمینه فراهم نباشد ولی تلاش می‌شود که بیشترین تناسب رعایت شود.
توجه به نقطه ورود اجرای سیاستها و نقش سیاستگذار در اجرای سیاست
در این روش تلاش می‌شود که به نقطه ورود به تغییر و اصلاحات و احیاناً تحول یا اجرای سیاست در جامعه توجه کند و نقطه ورود برای مداخلات سیاسی را هوشمندانه پیدا کرده و یک مسیری را برای ادامه کار ارائه کند. همچنین در این روش نقشی که سیاستگذاری می‌کند و سیاست را پیاده می‌کند، در تعیین جنس سیاستها، نقطه ورود آن و مسیری که باید طی کند، تأثیرگذار است. مثلاً در حوزه نخبگان که نهادهای مختلفی مانند بنیاد ملی نخبگان، وزارت علوم، شورای عالی انقلاب فرهنگی و لایه‌های بالاتر و پایین‌تر یا نهادهای نخبگانی اجتماعی می‌خواهند سیاستی را در جامعه پیاده کنند، نقش‌هایی که این نهادها در جامعه دارند، در تعیین جنس سیاست و اینکه چه سیاستی را باید اجرایی کنند، بسیار مؤثر است. در روش‌هایی مثل SWOT یا روش‌های کلیشه‌ای سیاستگذاری که معمولاً استفاده می‌شود، نقش سیاستگذار، چندان تأثیری در جنس سیاستها ندارد. از آنجا که روش PEA به این نکته توجه دارد، از سوی نهادهای حمایتی و سمن‌ها و کسانی که می‌خواهند در سایر کشورها مداخله کنند و اهرم‌های حاکمیتی قابل توجهی ندارند، مورد استفاده قرار گرفته است. نکته‌ای که در خیلی از مستندات آمده این است که با این روش می‌توان کار متفاوتی انجام داد. یعنی بر حسب نقش‌ها، کارها متفاوت می‌شود. در مدل‌های سنتیِ سیاستگذاری، چون نقش‌ها در نظر گرفته نمی‌شود، خیلی از سیاستها روتین و شبیه به هم هستند. اما در این روش، نتایج ممکن است متفاوت باشد و کارهای مختلفی را بتوان انجام داد.
گوناگونی و تنوع ابزارها و روش‌ها و ارائه راهنمایی‌های کلی
بر اساس این ویژگی از روش PEA که نقش افراد و جنس کارهای‌شان، در برنامه‌ای که باید اجرا کنند یا نقشی که باید ایفا کنند، تأثیرگذار است، ابزارها و روش‌های گوناگونی متناسب با جایگاه افراد مختلف ارائه شده است. عبارت جالبی در مستندات ارائه‌شده که ما نمی‌توانیم به صورت قطعی بگوییم که یک رویکرد در PEA درست یا غلط است چون از منظرهای مختلف ممکن است بتوان رویکردهای متفاوتی را ارائه کرد. فقط می‌توان راهنما‌هایی برای جهت‌دادن به این کار ارائه نمود. این روش بیان می‌دارد که شرایط مختلف چه ویژگی‌هایی دارد، چه کارهایی باید انجام شود، چه عواملی باید دیده شود، چه اجزایی باید مورد توجه قرار گیرد و از چه منظرهایی می‌توان تحلیل انجام داد. بنابراین طیف وسیعی از ابزارها می‌تواند در مراحل مختلف PEA مورد استفاده قرار گیرد.
برخلاف خیلی از متدولوژی‌های برنامه‌ریزی راهبردی بنگاه‌محور یا انواع و اقسام روش‌های تحلیل‌های سیاسی که به کسانی که می‌خواهد برنامه‌ریزی کنند، راهنمایی دقیق و مرحله به مرحله ارائه می‌دهد، در این روش، عمدتاً دست‌نامه‌هایی[۵] با راهنمایی‌های کلی برای استفاده نهادهای مختلف ارائه می‌شود. در این روش کلیات کار بیان می‌شود و ابزار دقیق و ثابت ارائه نمی‌دهد. یک سری راهنمایی‌های کلی ارائه می‌دهد که ذیل آن می‌توان از ابزارهای بسیار متنوعی استفاده کرد. در ادامه برخی از این راهنمایی‌ها ذکر خواهد شد. این راهنمایی‌ها باعث می‌شود که پیچیدگی و سردرگمی در مسیر انجام تحلیل‌های اقتصادی اجتماعی کاهش یاید و مشخص شود که در هر شرایطی، از چه نوع ابزارهایی باید استفاده کرد و چه نوع تحلیل‌هایی انجام داد و به چه اجزایی دقت کرد.
تکرارشونده بودن روش و اصلاح و بهبود سیاستها با بازخوردهای دریافتی
این روش، فرایندی تکرارشونده و تکمیل شونده دارد. در مستندات برای نشان دادن آن از نموداری کلی استفاده شده است. به این صورت که ابتدا مسائل کلی و اولیه شناخته می‌شود. بر اساس این مسائل، فاز شناخت و فهم شرایط شامل مشوق‌ها، نهادها، جذابیت‌ها و رویکردها و نگرش‌ها انجام می‌شود. سپس حالت‌های امکان‌پذیری که می‌توان سیاستگذاری کرد، چه از نظر فنی و چه از نظر سیاسی شناخته می‌شود. بعد از شناخت، طراحی، اجرا و رصد در سیاستها اتفاق میافتد و در نهایت تغییری در بخشی از جامعه انجام می‌شود. یعنی خروجی‌ای خواهیم داشت که می‌توان آن را رصد کرد.
این فرایند، یا به هدف می‌رسد یا نیاز به اصلاح دارد. دوباره فاز شناخت و بازتعریف مسئله بر اساس بازخوردهایی که دریافت شد انجام می‌شود و این چرخه به کار خودش ادامه می‌دهد.
در این روش، سیاستگذاری با بازخوردهایی که از جامعه گرفته می‌شود و با شناخت‌هایی که انجام می‌شود و عکس‌العمل‌هایی که نسبت به پیاده کردن برنامه‌ها اتفاق میافتد، اصلاح، تکمیل و بهبود داده می‌شود.
یکی از علت‌هایی که روش‌های قبلی موفق نبودند این بود که تغییرات فضا، شرایط و عوامل را در نظر نمی‌گرفت. این اشکال به تکرار در اسناد ملی تدوین شده در کشور رخ می‌دهد. به این صورت که اسناد کلان پنج ساله، ده ساله و بیست ساله نوشته می‌شود، اما نمی‌توان براساس آن پیشرفت کرد، چرا که شرایط ثابت نیست. بنابراین ایجاد یک تغییر یا تحول یا پیاده کردن یک سیاست، یک فرایند پویاست و قدم به قدم باید اتفاق بیفتد. نه اینکه یک بسته سیاستی ثابت و مشخص برای یک افق زمانی بلند اجرا شود.
عامل دیگری که باعث شد این روش ارائه شود، هم‌زمان شدن مشکلات موجود در روش‌های سیاستگذاری و تحلیل‌های سیاسی با ارائه روش‌های تکراری مسئله‌محور در حوزه برنامه‌ریزی بود. یعنی در حوزه برنامه‌ریزی نیز همین بلوغ اتفاق افتاد و از اواخر قرن ۲۰ و اوایل قرن ۲۱ روش‌های مسئله‌محور تکرارشونده مطرح شدند. مدل‌هایی که با یک برنامه‌ریزی اولیه شروع می‌شوند، قدم اول اجرا می‌شود و قدم‌های بعدی بر اساس بازخوردهایی که از قدم اول گرفته می‌شود و تکمیل شناختی که از سازمان و جامعه اتفاق میافتد، طراحی و اجرا می‌شود. طبیعتاً این روش، پیاده‌سازیِ سیاست را تسریع و همچنین منعطف خواهد کرد و دیگر لازم نیست در سیاست‌نویسی وسواس به خرج داده شود که حتماً سیاست تدوین شده، سیاست جامع و مانعی باشد. در کشورمان مشاهده می‌شود که بعضی از اسناد، به خاطر دغدغه جامعیت و مانعیتی که نسبت به آنها وجود داشته، پنج سال و حتی بعضی یک دهه طول کشیده شده تا نوشته شده‌اند و فرایند تصویب خیلی طول کشیده است. بعد از تصویب هم مشاهده می‌شود که چندان اتفاق خاصی نیفتاده است. ولی روش تحلیل اقتصادی سیاسی اینگونه نیست. بلکه پس از اتخاذ کلیات اولیه و رویکرد سیاستی، یک سری قدم‌های اولیه مشخص می‌شود و شروع به اجرا می‌شود و هم‌زمان با اجرا، بخش‌های بعدی طراحی و تدوین می‌شود و بازخوردها گرفته و اصلاح می‌شود.
اولویت داشتن تیم اجرا نسبت به سند سیاستی و ضرورت قرارداد بلند مدت با آن
ویژگی پویا بودن فرایند سیاستگذاری و همراهی آن با اجرا و ارزیابی، موضوعی است که باید به آن خیلی دقت شود. در این روش، سند سیاستی چندان اهمیت پیدا نمی‌کند بلکه تیمی که همراه سند سیاستی‌اند و آن را اجرا و رصد می‌کنند، بسیار اهمیت دارد. بنابراین در این شرایط، برای سپردن کار به یک تیم، باید بینش‌ها، رویکردها و تخصص آن مورد پذیرشِ حاکمیت یا دستگاه سیاستگذار باشد، سپس مسئولیت به این تیم واگذار شود و به اجتهاد تیم اعتماد شود. البته حاکمیت و اجزای مختلف سیستم نیز باید از این روند پشتیبانی کنند و هر چه این پشتیبانی بیشتر باشد، بهتر می‌توان این سیاست را اعمال کرد.
نکته دیگر این است با تیمی که قرار است سیاستگذاری کند و آن را پیاده‌سازی کند باید قراردادهای بلندمدت بسته شود. مثل یک پروژه برنامه‌ریزی استراتژیک نیست که با یک تیم مشاور، قرارداد شش ماهه یا یک ساله منعقد شود و پس از تحویل مستندات، دنبال اجرایی کردن آن باشیم. بلکه باید با تیمی قرارداد بسته شود که مسئولیت سیاستگذاری و پیاده کردن سیاست و پیش بردن برنامه‌ها را می‌پذیرد. بنابراین باید قرارداد بلندمدت با تیم بسته بشود و حمایت‌های مستمر انجام شود و پای آزمون و خطاهای تیم هم نشست.
[۱]. political thinking and working
[۲]. day to day political works
[۳]. thinking and working politically
[۴]. context
[۵]. manual