برای فساد هم مثل بسیاری از پدیده‌ها هم عامل و محرک [۱] لازم است و هم زمینه و محیا بودن شرایط. بنابراین برای مقابله با فساد، هم با محرک‌های آن مقابله کرد و هم زمینه‌های ایجاد و رشد فساد را از بین برد. در این پست، ابتدا فهرست‌وار به عوامل ایجاد فساد که برخی از آنها را در پست‌های قبل هم گفته‌ام، اشاره می‌کنم و بعد عوامل زمینه‌ساز و تسهیل‌کننده فساد را معرفی می‌کنم و به صورت مختصر ارتباط آنها را با عوامل فساد توضیح می‌دهم.
قبل از اینکه به محرک‌ها و زمینه‌های فساد بپردازیم خوب است مروری به علت اصلی ایجاد فساد که هم محرک‌ها و هم زمینه‌ها به شرط وجود آن فعال می‌شوند، داشته باشیم. به طور کلی علت اصلی فساد این است که سیستمی بیشتر از یک ذینفع داشته باشد. فساد عملا حاصل تلاش یکی از ذینفعان (ذینفع داخلی یا بیرونی سیستم) برای کسب منافع بیشتر از روش‌ها و مجاری نادرست و خلاف قاعده است. در سیستم‌هایی که ذیفنع کمتری دارند، زمینه فساد کمتر است؛ مثلا کسی که به تنهایی (بدون ذینفع دیگری) برای خودش مغازه‌ای راه می‌اندازد، میداند هر چه کمتر هزینه کند و بیشتر درآمد داشته باشد، به نفع خودش است. برای همین دلسوزانه سعی می‌کند عملکرد درستی داشته باشد. در این شرایط احتمال فساد داخل سیستم صفر است، هر چند به دلیل وجود ذینفع خارجی (مشتریان مغازه) احتمال فساد توسط عامل بیرونی هنوز وجود دارد. اما اگر دو نفر (حتی پدر و فرزند) با هم شریک شدند، عامل فساد و انواع اختلافات به وجود می‌آید؛ مثلا فرزند تصور کند اگر پول یا اعتبار پدر را بگیرد و در جهت دیگری غیر از آنچه پدرش میخواهد، صرف کند، می‌تواند منافع بیشتری کسب کند.
قاعدتا وقتی سیستم‌ها بزرگتر می‌شوند و انواع و تعداد ذینفعان بالاتر می‌رود، با شکلهای پیچیدهتر و گستردهتری از فساد مواجه می‌شویم. تا حدی که در سیستم‌هایی که مخاطبانشان بخش بزرگی از جامعه است و اجزای داخلی آنها هم متعدد و دارای نقش‌های چندگانه هستند، کلاهبرداریها، رانتخواریها و سایر انواع فسادها در حجم بسیار بزرگ اتفاق می‌افتد. این فسادها خصوصا توسط نهادها و افرادی که خود، تولیدکننده منابعی که در اختیار دارند، نیستند، بیشتر به چشم می‌خورد؛ یعنی سازمان‌ها و افرادی که منابع تولید شده توسط دیگران را برای انجام ماموریت‌هایی در اختیار دارند، زمینه فساد از طریق صرف منابع در جهاتی غیر از مأموریت‌های تعریف شده را بیشتر دارند. در حد بسیار کوچک در همان مثال پدر و فرزند، پدری با تلاش سرمایه‌ای به دست می‌آورد و فرزند که معمولا هم از زحمات پدر درک درستی ندارد، خصوصا اگر در منافع کسب و کار پدر شریک نباشد و مثلا شاگرد او باشد و دستمزد بگیرد، سعی می‌کند این سرمایه را به نفع خودش هزینه کند. این مثال در مسائل و سیستم‌های بزرگتر، پیچیدهتر می‌شود. یعنی منابع کشور مثل بیتالمال، منابع طبیعی یا منابع بانک در اختیار کسی قرار میگیرد که خودش مالک آن نیست، در تولید آن دخالتی هم ندارد و معمولا در منافع کاری که به او واگذار شده هم شریک نیست و کارمند و حقوق‌بگیر است اما قدرت تصمیم‌گیری و تاثیرگذاری در نحوه مصرف منابع را دارد. در اینجا اگر کنترل درونی (یعنی اخلاق یا تقوا) یا کنترل بیرونی (یعنی نظارت بیرونی و ترس افراد از هزینهها و تبعات فساد) وجود نداشته باشد، افراد سعی می‌کنند به منابعی که در اختیارشان است، دست ببرند و از آن منتفع شوند. جالب است که در رویکردهای بازاریابی هم کودکان و زنان (خصوصا زنانی که خود درآمد ندارند) تمرکز بیشتری می‌شود. چون انسان منابع دیگران را راحتتر از منابع خودش خرج می‌کند. دلبستگی‌ها و وابستگی‌های بین افراد مثل فرزند و والدین، زن و شوهر، اعضای خانواده، شرکا و دوستان مانع مهمی در بروز فساد و سوءاستفاده است. یکی از چالش‌هایی که در فردگرایی، گسستن دلبستگی‌ها و وابستگی‌های خانوادگی و اجتماعی به وجود می‌آید، همین افزایش زمینه بروز فساد و تبهکاری است. خب، چون این دلبستگی‌ها معمولا بین ذینفعانِ منابع بیتالمال، منابع طبیعی و منابع عمومی وجود ندارد، این نوع فساد، در اینجا بیشتر است. ضمن اینکه منظور از منابع، فقط منابع مالی نیست و قدرت، شهرت، ثروت و اعتبار اجتماعی هم جزو منابعی است که قابلیت تبدیل شدن به یکدیگر، خصوصا منابع مالی را دارند. مثلا شخصی میبیند اگر قدرتمند شود (مثلا رئیس یک اداره، بانک، مجموعه ورزشی یا … شود)، می‌تواند با رفتارهای فسادگونه، از امکانات آن مجموعه برای خود و اطرافیانش استفاده کند.
در ادامه عوامل و زمینه‌هایی که در سیستم‌های چندذینفعی باعث بروز فساد می‌شود آمده است:
زیاده‌خواهی اجزای درونی: وقتی یک فرد یا جزئی از سیستم منافعی بیش از آنچه که برایش تعیین شده (بیش از حق خود) میخواهد، این، محرک فساد در آن سیستم خواهد شد. البته ممکن است توجیهات مختلفی مثل اینکه «حق من در این سیستم بیش از این است» هم داشته باشد، اما به هر دلیل تلاش برای انتفاع بیشتر از راه‌های غیرمجاز و روال‌های غیررسمی، مصداق زیاده‌خواهی است.
درخواست‌های نامشروع خدمت‌گیرندگان. درخواست‌های نامشروع خدمت‌گیرندگان و اجزای بیرونی یک شروع‌کننده برای فساد است. مثلا شخصی شرایط لازم برای دریافت وام، زمین، امکانات، مجوزها و … را ندارد، اما به صورت غیرقانونی و خارج از عرف، برای برخورداری از این امکانات تلاش می‌کند و محرک ایجاد فساد در یک سیستم می‌شود.
درخواست‌های نامشروع سیستم بالادستی. بعضی مواقع مدیران و نظامات بالادستی و تامینکنندههای منابع و منافع یک سیستم درخواست‌های نامشروعی از سیستم دارند، مثل سفارش یک فرد یا شرکت، انجام یک کار خارج از عرف و درخواست تخصیص منابع برای ماموریت‌هایی غیر از مأموریت‌های تعیین شده و مواردی که همه ما نمونه‌هایش را دیده‌ایم. وقتی درخواست‌های سیستم بالادستی با تلاش برای حفظ و بقای سیستم و ترس و مشروعیت‌سازی عجین می‌شود، فسادهای بزرگی به وجود می‌آید.
تلاش برای بقا و توسعه سیستم. این عامل معمولا روکش دلسوزانه و دغدغه‌مندانه‌ای هم به خودش میگیرد و در اغلب سیستم‌ها وجود دارد. در زیاده‌خواهی ممکن است جزء یا بخشی از اجزا زیادهخواه باشند و بتوان با اصلاح یا حذف آنها سیستم را اصلاح کرد، اما تلاش برای بقا و توسعه سیستم معمولا در همه اجزای سیستم، وجود دارد. به ندرت افرادی را می‌بینیم که معتقد باشند، سیستمی که در آن کار می‌کنند، اضافی است و برای توسعه یا حداقل نگه داشتن آن تلاش نکنند. یکی از دلایل افزونگی و رشد بی‌رویه ساختارها و سازمان‌های کشور همین عامل است. توسعه سیستم‌ها خصوصا در سیستم‌هایی که منابعش از بیرون تامین می‌شود، نه از درآمدهای خود سیستم یا اجزای آن، بیشتر اتفاق می‌افتد. اگر این پدیده توسط سیستم‌های بالادستی کنترل نشود، سیستم‌ها را به ناکارآمدی و فساد فراگیر دچار خواهد کرد.
ترس از سیستم بالادستی و مشروعیت‌سازی. در این حالت اجزای درونی سیستم به جای اینکه به کارکرد اصلی و خدمت به مشتریان بپردازند، تلاش می‌کنند رفتارها و فرایندهای مشروعیت‌ساز برای جلب رضایت سیستم بالادستی را در سیستم توسعه دهند (البته این پدیده هم می‌تواند به دلیل تلاش برای توسعه و بقای سیستم باشد). درباره مشروعیت‌سازی، مفصلا در پست دیگری توضیح داده‌ام.
دغدغه‌مندی بیجا و توسعه ماموریت‌ها. عامل دیگری هم که قبلا توضیح دادم، توجه نکردن به مرزها و چارچوبهای سیستم و در نتیجه توسعه ماموریت‌های سیستم است که معمولا، حاصل دغدغه‌های بیجای اجزای درون سیستم نسبت به جامعه و مخاطبان سیستم است. هرچند اگر خوب دقیق شویم و شوند، همین دغدغه و نیت خیر، درست کردن وجهه خود یا سازمانشان یا همان بقا و توسعه سیستم است که روکشی خیرخواهانه پیدا کرده است. مثلا سیستمی کارکرد نظامی و امنیتی دارد، اما اجزای سیستم با توجیهات و دلسوزیهایی مثل اینکه «الآن وضعیت اقتصادی کشور مناسب نیست»، به حوزه اقتصادی وارد می‌شوند. یا مثلا ماموریت یک سازمان در حوزه اقتصادی است، اما با این توجیه که «جامعه نیازمند کارهای فرهنگی و اجتماعی است»، به این حوزه وارد می‌شوند. متاسفانه امروزه می‌بینیم تقریبا همه سیستم‌های کشور، در همه حوزه‌ها وارد شده‌اند و بسیاری فسادها ریشه در همین پدیده دارد.
روش‌های غلط اعتراض و نقد. محرک دیگر فساد، حاصل مبارزه منفی و روش‌های غلط اعتراض است. مثلا من اعتراضی به سیستم دارم، اما به جای استفاده از روش‌های درست اعتراض، به صورت آگاهانه، در سیستم اختلال و فساد ایجاد می‌کنم که لزوما نفعی هم برای من ندارد. متاسفانه این مبارزات منفی و ایجاد اختلال و فساد آگاهانه را در نظامات کارمندی، خصوصا در تقابل بین بخشها، گروهها و لابیهای مختلف سازمان زیاد می‌بینیم که دلایل و ریشه‌های مختلفی هم دارد.
بی‌انگیزگی و تنبلی. بی‌انگیزگی، راحت‌طلبی و تنبلی (که زمینه آن به نوعی در تمام انسان‌ها وجود دارد) منجر به ناکارآمدی می‌شود و اگر افراد یک سیستم، محرک درونی یا بیرونی برای انجام فعالیت‌هایشان نداشته باشند، تنبلی و ناکارآمدی همه سیستم را خواهد گرفت و عامل فساد خواهد شد.
عدم تناسب شاخص‌های ارزیابی ذینفعان مختلف با همدیگر. اگر شاخص‌های ارزیابی توسط ذینفعان مختلف، با یکدیگر تناسب نداشته باشند (خصوصا شاخص‌های ارزیابی تامین‌کنندگان و نظامات بالادستی با شاخص‌های عملکردها و کارکردهای سیستم برای مخاطبانش)، نظامات به سمت ارضای تامین‌کنندگان منابع به جای تامین خدمات به ذینفعان اصلی حرکت می‌کنند و زمینه فساد به وجود می‌آید. عدم تناسب شاخص‌ها، حاصل عدم شفافیت ماموریت در ذهن سیستم‌های بالادستی، اولویتهای نابجا و موقتی، عدم تفکیک وظایف نهادهای موازی، سپردن مسائل به دستگاه‌های متعدد و نداشتن سازوکار رصد و ارزیابی نتایج و اثرات اقدامات دستگاه‌های زیرمجموعه است. این موضوع، موضوع مفصلی است که فعلا از آن می‌گذرم.
زمینه‌سازها و تسهیل‌کننده‌های فساد
بروکراسی بیش از حد. سخت و پیچیده کردن کارها، توسعه بخش ستاد، بالا بردن ایستگاههای کاری و ایجاد نظامات متعدد که باعث گسترش ستاد و پیش افتادن ستاد از صف می‌شود زمینه را برای شکل‌گیری مکانیزم‌های فاسد و دور زدن روال‌های رسمی فراهم می‌کند. بروکراسی زیاد، مخاطب و مشتری را سردرگم می‌کند و باعث تنگ شدن یا بسته شدن راه‌های درست می‌شود. اگر در سیستمی بروکراسی بیش از حد وجود داشته باشد، عوامل فساد از جمله خواستههای نامشروع خدمت‌گیرندگان بیرونی و زیادهخواهیهای اجزای سیستم فعال شده و فساد اتفاق می‌افتد.
برخورد نابجا با خطا و اصلاح. اگر در سیستمی به صورت نامناسب با خطا (اشتباه) برخورد یا از اصلاحات منطقی جلوگیری شود، ترس از سیستم بالادستی و تلاش برای مشروعیت‌سازی که یکی از عوامل فساد است، شدیدا تحریک می‌شود. در سیستمی که خطای حاصل از ریسک‌پذیری اجزای پیشرو و نوآور، نقد، سرکوب و مجازات شد، باید منتظر ناکارآمدی و به تبع آن فساد بود.
توسعه بیش از حد ستاد و فرایندهای مشروعیت‌ساز. این عامل که به دو عامل قبلی مرتبط است؛ زمینه توسعه ماموریت‌ها مطابق نیاز و دغدغه‌های ذینفعانِ بالادست و سفارشپذیری از تامین‌کنندگان را ایجاد می‌کند. اگر دقیق‌تر نگاه کنیم، می‌بینیم در خیلی از سیستم‌ها اغلب اجزا برای ارضای مدیران بالادستی کار می‌کنند، نه انجام مأموریت و تأمین خدمات تعریف شده به مخاطبان و مشتریان اصلی. این درد، درد عجیبی است که بسیاری دستگاه‌های کشور، کما و بیش گرفتارش هستند.
ارزیابیهای خوداظهارانه. وقتی سیستم بالادستی، شاخص‌ها و نظام ارزیابی مناسبی برای دریافت گزارش و ارزیابی عملکرد سیستم‌های زیرمجموعه نداشت و ارزیابی را به خود دستگاه‌ها سپرد، چون این دستگاه‌ها زنده و هوشمند هستند و از نظامات ذهنی و تابع مطلوبیت نظامات بالادستی آگاهی دارند، گزارشات خود را با آن مطلوبیت‌ها و دغدغه‌ها تنظیم می‌کنند و سیستم بالادستی را به هر طریق راضی می‌کنند. هرچند اگر سیستم بالادستی هم کمی هوشمند باشد، در بلندمدت پوچی ادعاها و غلط بودن گزارشات بدون نیاز به ارزیابی خاصی مشخص خواهد شد، اما ممکن است دیگر فرصت جبران و اصلاح نباشد. سازمان‌ها و مدیران هم البته خوب می‌دانند که با گزارشات و ادعاها و قول‌های بزرگتر می‌توان بالادستی‌ها را مدت بیشتری راضی نگه داشت تا از پرداختن به وعده‌ها و گزارشات قبلی صرف نظر کنند. موضوع شیوههای گزارشدهی و گزارشگیری و نحوه اصلاح آن، موضوع مفصلی است که مجال دیگری می‌طلبد.
شکل‌گیری ساختار حول افراد. وقتی ساختار به جای اینکه حول ماموریت شکل بگیرد، حول افراد شکل گرفت، سیستم وابسته به افراد می‌شود که این دو نتیجه منفی را به دنبال دارد: اولا با تغییر دغدغه‌ها و اولویتهای افراد، ماموریت‌های سیستم هم منحرف می‌شود، و ثانیا فرایندها متوقف به تأیید افراد و معمولا قفل می‌شوند و این باعث ناکارآمدی ساختار می‌شود.
ایجاد ساختارهای شورایی برای تصمیم‌گیری. بسیاری از ساختارهای شورایی تنها برای این ایجاد می‌شوند که مسئولیت تصمیماتی که ممکن است سازمان صلاحیت اتخاذ آنها را نداشته باشد یا غلط باشند، بین اعضای شورا تقسیم شود. ساختارهای شورایی بهترین محل برای تصویب مأموریت‌ها، سازوکارها و تصمیمات خارج از عرف است. مثل قتل‌هایی که دسته‌جمعی انجام می‌شود که مسئولیت آن متوجه یک فرد خاص نباشد! شورا همان‌طور که از اسمش پیداست، محل مشورت است نه تصمیم‌گیری؛ آن هم با رأی‌های معمولا پنهان. پس اگرچه ساختارهای شورایی عامل و محرک ایجاد فساد نیستند، اما در حقیقت عامل مشروع کردن فساد و عوامل فساد (که قبلا آنها را نام بردم) هستند. مثلا شورا تصویب می‌کند که ساختاری حول یک فرد شکل بگیرد، به یک زیاده‌خواهی پاسخ مثبت داده شود، بقا و توسعه سازمان مشروع شود یا سایر مواردی که در سازمان‌ها و مراجع تصمیم‌گیر کشور زیاد اتفاق می‌افتد.
واسط [۲] نامناسب برای ارتباط بین سیستم با مخاطبانش. وقتی مخاطبان یک سازمان، با افراد و اجزای آن سازمان به صورت مستقیم و غیرشفاف درگیر می‌شوند، زمینه برای زیاده‌خواهی طرفین مهیا می‌شود. مثلا برخی مأموران سازمان‌های دولتی و عمومی (مثل کسانی که مجوز می‌دهند، جریمه می‌کنند، جریمهای را میبخشند، مالیات میگیرند، حکمی می‌دهند، مسئول بیمه هستند یا …) به جای اینکه از تلفنهای سازمان با دریافت‌کنندگان خدمات تماس بگیرند با توجیهات مختلفی، با تلفن همراه شخصی تماس میگیرند و به این صورت ارتباط سازمان و مشتری را دور میزنند. این اتفاق راه دریافت و ارائه پیشنهادات فاسد و زیاده‌خواهانه بین سیستم و مخاطبان را باز می‌کند. گم کردن (پنهان کردن) رد درخواستها در سازمان موضوعی است که اگر فرصتی دست دهد، ان‌شالله در بخش راهکارها به آن خواهم پرداخت.
[۱] Motivator
[۲] Interface
[بهمن ۹۸]